Мы попросили профессора права ИГУ Сергея Шишкина, заведующего кафедрой конституционного права и участника всех мероприятий, связанных с принятием Конституции в 1993 году, рассказать о том, что же на самом деле является основным, на что людям следует обратить внимание.
Прагматический интерес
– Одна из тем, которые больше всего интересны для Иркутской области – опыт взаимоотношения региона – государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления – муниципальной власти. Это, по-вашему, важная тема для России в целом?
– С моей точки зрения, Иркутская область имеет возможность внести такие поправки в основной закон, которые основаны на нашем региональном опыте. Конечно, нам никто не запрещает разговаривать и на тему суверенитета или примата внутригосударственного права над международным. У нас по этим вопросам, конечно, есть свое мнение, которое мы можем аргументировать. Но все-таки прагматический интерес для региона таков: как гармонизировать отношения местного самоуправления с органами государственной власти.
Президент предложил концепцию публичной власти, которая должна объединить два этих уровня: местное самоуправление и уровень субъекта. Задача стоит непростая: важно и не огосударствить местное самоуправление, и дать ему возможность самостоятельного существования и даже расширить полномочия – это с одной стороны. А с другой стороны – укрепить вертикаль власти, которая, как мы знаем, в соответствии со статьей 12 Конституции существует вне субъекта.
С моей точки зрения, в Иркутской области накоплен достаточно большой опыт администрирования таких стыковочных зон. К примеру, вспомним лесные пожары 2019 года. Большинство территорий, которые были охвачены пожарами и находились в границах Иркутской области, не были иркутскими.
Есть леса, которые приписаны, например, к Министерству обороны или к другим ведомствам. Это отдаленные территории, где и люди не живут. Мало того, что туда добраться сложно, так ведь и у органов местного самоуправления нет полномочий по тушению пожаров на федеральных землях, которые имеют ведомственную принадлежность. Я думаю, что с этим столкнутся все администраторы и в последующие годы. Поэтому на поверку возникает такой вопрос: каков правовой статус этих земель по отношению к субъекту Федерации и органам местного самоуправления, если они приписаны к федеральным ведомствам? Поэтому в Конституцию можно было бы ввести такую категорию, как «федеральные территории», которые бы имели сложносочиненный правовой статус, где можно было бы более органично стыковать все вопросы всех трех уровней управления: местное самоуправление, субъект Федерации (область) и Федерация.
– В Иркутске опыт отношений региональной и местной власти травматичен. Сегодня сложная ситуация с процессом передачи власти от одного института избрания мэра к другому институту избрания, что накаляет обстановку в целом.
– Как специалист в области муниципального права, я имею отношение к правовой реальности в городе Иркутске с середины 90-х годов, когда коллектив авторов под моим руководством написал первый Устав города Иркутска. Пять лет назад я участвовал в изменении Устава и введении порядка избрания мэра из числа депутатов думы. Сегодня мы имеем большой транзит власти в Москве и маленький транзит власти в Иркутске. Я считаю, что мы должны этот процесс сделать максимально нетравматичным: избавить его от политики и сделать этичным. В результате должен появиться мэр – патриот Иркутска, способный хозяйственник, максимально удаленный от политических межличностных и институциональных отношений.
Очень важно, что в комиссию по отбору кандидатов на должность мэра Иркутска войдут представители губернатора области и думы Иркутска. Здесь мы видим сочетание государственности и местного самоуправления. Конечно, роль депутатов значима. Но я считаю, что и роль врио губернатора тоже очень велика. Почему? Потому что у нас есть исторический шанс сделать наконец гармоничными отношения между первым лицом области и первым лицом столицы области. От этого в значительной степени зависят и экономика, и социум, и политика Иркутска.
Сегодня существует конфликт между думой и мэром Бердниковым. Этот конфликт не придуманный, он объективно возник из-за того, что Дмитрий Бердников утратил чувство реальности в выстраивании отношений с иркутянами. Это подтвердили и выборы. Конечно, можно масштабировать свои успехи среди активистов ТОСов, других зависимых от мэра социальных групп, можно пиариться через красивые картинки. Но иркутяне – люди прагматичные, опытные. То, что осенью 2019 года «Нашему Иркутску» и Бердникову отказали в доверии – объективная основа конфликта сегодня.
Мы все помним, что депутаты пришли с ободранными боками, их снимали, гоняли, не пускали, администрировали. Мы видим, что сторонников этого мэра и его политики в думе оказалось не более чем восемь человек. И если покопаться в том, как некоторые получили свой мандат, мы увидим массу дефектов правового характера. Но сегодня это уже ушло в историю…
Я много раз публично заявлял, что срок полномочий мэра истек 27 сентября 2019 года – когда закончился срок полномочий думы 6-го созыва, которая его выбирала. Вероятно, кто-то в администрации президента посоветовал иркутским политикам оставить Бердникова мэром до 27 марта 2020 года. Но это абсолютно незаконно, оспоримо с точки зрения действующего права. Как ученый я свою точку зрения аргументировал. Кулуарно все соглашаются с ней, но в политическом поле никто не хочет солидаризироваться.
«Конституционный шабаш»
– В Иркутске состоялась одна публичная попытка обсудить поправки – на площадке общественной палаты Иркутской области. Как вы ее оцениваете?
– К сожалению, то ли площадка была неудобная, то ли не хватило специалистов, но наша иркутская общественность подняла гвалт. Я даже где-то назвал это «конституционным шабашом», на котором полилась огульная критика в адрес президента, в адрес его поправок, в адрес Конституции в принципе. Как говорится, «смешались в кучу кони, люди…». Поэтому попытка была неуспешная. Но мне кажется, что Игорь Кобзев как врио губернатора смог бы создать и возглавить небольшую рабочую группу по поправкам в Конституцию.
Кроме того, он должен организовать работу областной избирательной комиссии для проведения голосования по поправкам в Конституцию. Это голосование достаточно сложное. Это не референдум, где есть два ответа: «да» / «нет». Это такая консультативная форма определения лояльности территории по отношению к поправкам президента. В сентябре 2020 года состоятся выборы губернатора Иркутской области. Поскольку Кобзев назначен президентом, две эти темы взаимосвязаны: выборы губернатора и голосование по поправкам в Конституцию. Поэтому повестку дня врио должны сегодня составлять в том числе итоги такого голосования по поправкам. Важно, чтобы мэры городов и районов области активно включились в эту работу.
Что касается других тем, которые подспудно поднимаются разными социальными группами – упомянуть Бога, изменить преамбулу, еще какие-то вещи, – я расцениваю это как избыточный процесс, это делает обсуждение Конституции аморфным и уводит дискуссии слишком далеко от сути вопроса. Может быть, через 25 лет мы созреем для новых изменений.
Потребности исторического момента
– Рядовой гражданин редко читает Конституцию. На какие, по-вашему, статьи ему все же следует обратить внимание?
– Поправки, которые отразятся на повседневной жизни людей, связаны с понятием социального государства. Я думаю, что все меры социальной поддержки отдельных групп населения, касающиеся минимального размера оплаты труда, индексация пенсий и пособий, новые виды социальных гарантий – это те поправки, которые продиктованы самой жизнью.
Социальное государство обозначено у нас в первых статьях Конституции как некая абстракция. Теперь эта абстракция наполнилась конкретными механизмами – чтобы это была конституционная норма, независимо от того, кто там будет в дальнейшем президентом или председателем правительства. Эти поправки навеяны потребностями текущего исторического момента.
Несколько раз президент подчеркнул, что основы конституционного общественного строя остаются неизменными. Потому что эта часть Конституции изменяется особым способом: ¾ субъектов Федерации должны провести референдумы по основам строя. Это сложная политико-правовая работа, и здесь мы бы вызвали волну дискуссий по всей стране. Президент уходит от этого и говорит: эта часть неизменна, я выполняю только служебные вещи, которые продиктованы необходимостью государственного строительства или социальной политики. Это правильный подход: Конституция – это не проходной двор, куда можно каждый день ходить со своими поправками.
Иммунитет от внешних воздействий
– Еще одна тема, интересная гражданам – тема суверенитета.
– Она достаточно абстрактна, но важна в плане госстроительства.
Я вспоминаю наши дискуссии 27-летней давности. Все, что поднимается сегодня, проговаривалось и тогда. Сейчас мы имеем достаточно стабильное государство. Это говорит о том, что основной закон – Конституция – выполняет свою задачу. Это такие правовые скрепы, которые удерживают общество в рамках общественного договора, который был тогда заключен.
Заимствовать какие-то формулы в Европе или за океаном нет никакого смысла и это невозможно. Наш основной закон жив и работает, потому что отвечает внутренним потребностям нашего общества, его состоянию, его ожиданиям, и в нем заложен потенциал развития. Может быть, весь потенциал еще не исчерпан и этой Конституцией. Поэтому, с моей точки зрения, мы не столько должны заимствовать, сколько сохранять иммунитет основного закона страны от внешних воздействий.
Ведь даже под самыми красивыми демократическими лозунгами международные институты стараются заложить свой интерес в нашу правовую систему и получить дивиденды. К примеру, Европейский суд по правам человека – вроде бы хорошая система, но как она корректирует разные национальные проблемы и кто во главе этого суда иногда оказывается? Вспомните, как Гаагский трибунал расправлялся с Милошевичем: мы видели, как это все работает… И эти люди пытаются нам задавать некие стандарты демократии, права… Нет ничего такого, чего бы мы не знали! Поэтому, с моей точки зрения, важно, что мы адекватно осознаем свой национальный интерес, блюдем свой национальный суверенитет. Расшатывать основы государства сейчас совершенно неуместно. Президент все-таки в базовом образовании юрист, у него юридическое мышление, и он понимает, что этого не надо делать. Поэтому он посчитал, что нужно легализовать Госсовет на конституционном уровне, и этого достаточно. Я с этим согласен.
