Например, для Иркутской области таким решением стал закон о том, что на Байкале можно рубить лес ради хозяйственных нужд БАМа. Кто в Прибайкалье с таким согласится? То же касается многих законопроектов – нужные не появляются, зато появляются сомнительные. Что происходит в коридорах законодательной власти и может ли она реально способствовать развитию страны? В связи с тем, что ходят разговоры о досрочных выборах в Государственную Думу, «МК Байкал» разбирался, как работают высокопоставленные депутаты и какова их польза для страны.
Поворот на 180 градусов
Непродуманные решения приводят к тому, что люди чувствуют: их не слышат.
В 2014 году Госдума приняла закон об обязательной экологической экспертизе. Такая экспертиза делается на стадии проектирования и нужна, чтобы понять, насколько строительство и работа планируемого объекта будут соответствовать экологическим нормам и правилам. Но в то время, как во всей стране она стала обязательной только для промышленных объектов, очевидно опасных для окружающей среды, на Байкальской природной территории проходить экоэкспертизу обязали всех! Исключение сделали лишь для индивидуального жилого строительства. То есть, садики, школы, жилые многоэтажки и старинные дома перед реставрацией, даже детские и спортивные площадки должны были получать заключение экоэкспертизы.
При этом Байкальская природная территория простирается далеко от самого Байкала. В Иркутской области в нее попадают все города и поселки в радиусе примерно 200 километров от озера – Иркутск, Усолье-Сибирское, Черемхово, значительная часть Качугского района, например. А на восточном берегу – почти вся Бурятия и даже Чита. Как садик в Иркутске или семейная ферма в Качуге повлияют на Байкал?
Очевидно, что в 2014 году была допущена досадная ошибка, против которой сразу выступили и местные жители, и научное сообщество, и общественность, и власти обоих байкальских регионов – ведь принятие такого решения сначала практически парализовало строительство объектов социальной инфраструктуры на Байкальской природной территории.
Отменой государственной экологической экспертизы для социальных объектов на Байкальской природной территории озаботились депутаты Госдумы от Иркутской области. Они неоднократно вносили на рассмотрение законопроекты, отменяющие государственную экологическую экспертизу. Однако после отрицательных отзывов правительства депутаты отзывали документы. В марте 2017 года на закон об отмене государственной экологической экспертизы был получен такой отзыв: «Предлагаемые законопроектом изменения противоречат целям правового регулирования в области охраны озера Байкал, которые в соответствии с Федеральным законом «Об охране озера Байкал» направлены на сохранение его уникальной экологической системы».
О том, как должны выживать люди в рамках этой уникальной системы, в отзыве не говорилось.
И только после того, как в августе 2017 года президент Владимир Путин приехал в Бурятию, где ему рассказали о проблеме, дело сдвинулось: президент вник в проблему и подписал поручение правительству РФ обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих уточнение перечня объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня на Байкальской природной территории в целях упрощения строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры.
Самое удивительное заключается в том, что 11 апреля 2019 года Госдума отклонила депутатский законопроект об отмене экоэкспертизы на БПТ, который предлагал депутат Госдумы от Иркутской области Михаил Щапов. Но на следующий день (!) правительство само внесло в Госдуму аналогичный законопроект. Выходит, что только слово президента РФ заставило правительство и ЕР действовать в пользу народа?
Политика или польза?
Секрет прост. Давайте посмотрим на статистику принятия законопроектов, которые выдвигаются разными партиями, в том числе и оппозиционными
В седьмом созыве (с сентября 2016 по июль 2020 года) фракция ЛДПР внесла 598 законопроектов, принято 110, отклонено 140. То есть, всего принято 18%.
«Справедливая Россия» внесла 648 законопроектов. Принято 171, отклонено 143. Процент принятых – 26.
КПРФ было внесено 449 законопроектов. Принято 111. Отклонено 83. Процент принятых – 25.
«Единая Россия» внесла 1222 законопроекта. Принято 470, а отклонено 75. Процент принятых – 38, это выше, чем у любой другой фракции.
Но надо понимать: если среди авторов законопроекта депутаты из разных фракций, то этот законопроект попадает в статистику каждой фракции.
Важно здесь вот что: подавляющее большинство принятых законопроектов от оппозиционных фракций – это законопроекты, внесенные совместно с депутатами от ЕР. Принятых законопроектов, где авторами выступают только депутаты от оппозиционных фракций – единицы. То есть фактически принятие законопроектов – это в определенном смысле политическая игра, которая не столько ставит во главу угла потребности страны, народа, регионов, сколько имеет целью сохранить существующий расклад политических сил.
Путем законопроекта
Для рядового гражданина процедура создания, внесения в повестку и принятия законопроектов – тайна за семью печатями. Как же это происходит?
Большая часть идей для законопроектов идет из правоприменительной практики. Например, выясняется, что некая норма устарела и требует отмены или корректировки. Или же она плохо прописана, отсюда – двойное толкование и судебные споры или же ее невыполнение. Значит, норму следует уточнить, конкретизировать, сделать одинаково понятной для всех – ибо закон один для всех.
Если возникает какое-то новое явление в жизни общества – например, все, что касается цифровых технологий, криптовалюты, – то нужно прописать правила взаимодействия на этом поле.
Очень часто личные обращения избирателей высвечивают общую, системную проблему, связанную с буквой закона. Также власти субъектов Федерации и местное самоуправление указывают на нее.
Депутаты Госдумы правят федеральные законы, общие для всей страны. Поэтому после того, как они выясняют в компетентных учреждениях, органах управления, насколько актуальна проблема, приступают к собственно юридической части работы – написанию законопроекта. Часто бывает, что недостаточно поправить только один закон, иногда для реализации идеи нужно поправить множество документов.
Кроме того, законопроект нужно просчитать – реализация практически любой новой идеи стоит денег. Например, депутат хочет внести законопроект, благодаря которому получить квартиры смогут ветераны боевых действий, вставшие в очередь уже после установленной действующим законом даты. Ведь несправедливо лишать их льготы только потому, что они не успели к назначенному сроку. Для этого надо выяснить, сколько в стране таких ветеранов. Сколько стоит обеспечить квартирой одного ветерана. Подсчитать, сколько денег нужно выделить из федерального бюджета, чтобы гарантировать льготу всем стоящим в очереди. При этом, если законопроект требует денег из федерального бюджета, депутату нужно получить заключение правительства Российской Федерации, поскольку именно оно является распорядителем бюджета. Правительство высказывает свою позицию – поддерживает ли оно законопроект или нет.
Когда депутат соберет полный комплект документов – текст законопроекта, пояснительная записка, объясняющая необходимость изменений и доказывающая их актуальность, финансово-экономическое обоснование, – он направляет законопроект на регистрацию. После этого высказываются все субъекты законодательного процесса: законопроект отправляется в правительство, в администрацию президента, в субъекты РФ, и они дают свои заключения и отзывы. Профильный комитет Госдумы все эти мнения собирает, анализирует и формирует предложение для остальных депутатов думы – принять законопроект, отклонить или вернуть на доработку. Реальная ситуация такова, что для комитета важно мнение только двух участников процесса – администрации президента и правительства. Если они против, то законопроект, вероятнее всего, будет отклонен, даже если регионы горячо «за».
Подводные камни законотворческого процесса
Для инициатора законопроекта существует ряд подводных камней, которые могут сыграть плохую роль в судьбе даже очень нужного стране или региону законопроекта.
С учетом этого становится понятно: для того, чтобы законопроект от оппозиции прошел, его «цепляют» к проекту депутатов от ЕР, иначе закон будет «слит». С «прицепом» к ЕР вытащить законопроект проще – это в чем-то напоминает ситуацию в науке, когда под публикуемой в научном журнале статьей подписывается не только автор, но и директор института, где тот работает.
Например, в подобном «соавторстве» были приняты поправки в Воздушный кодекс (КПРФ, ЕР и члены Совета Федерации), закон о запрете торговым сетям на возврат поставщикам не проданной вовремя сельхозпродукции и продовольственных товаров; закон, устанавливающий порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска работникам, имеющим трех и более детей; закон о компенсациях взносов на капремонт отдельным гражданам; закон, защищающий дольщиков. Ну и так далее...
Во-вторых, правительство может сопротивляться новым расходам из федерального бюджета, которых требует вносимый законопроект. Сопротивление имеет форму отписки: не указаны источники финансирования, не указаны источники компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ, недостаточно обосновано, содержит «коррупциогенный фактор» и так далее. Иногда аргументы еще более «скромные»: просто «нет» или «мера преждевременна».
Если правительство дает отрицательное заключение, это заранее говорит о том, что большинство депутатов проголосует против.
Даже если законопроект денег не требует, но правительство дает отрицательный отзыв, судьба законопроекта такая же. Чаще всего такие отзывы получают законопроекты, поступающие от оппозиционных депутатов.
В качестве примера можно привести законопроект «О внесении изменений в статью 37 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В народе его называют проще – «Закон о стакане молока для школьников». В нем предусматривалась ежедневная выдача школьникам молока, кисломолочки или натуральных соков за счет государства. Законопроект неоднократно вносился лидерами оппозиционных фракций в Госдуме – и неоднократно отклонялся большинством от «Единой России». Правительство дало на него отрицательное заключение, предложив возложить финансирование исключительно на бюджеты регионов.
Однако в какой-то момент инициатива со «стаканом молока» была поддержана президентом. И депутаты, отклонявшие законопроект несколько раз, внесли свой альтернативный проект «О внесении изменений в Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и статью 37 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В первых рядах разработчиков – депутаты от ЕР, к которым было позволено присоединиться и оппозиционерам. В итоге законопроект был принят.
Точка баланса
В этой связи становится очевидным, что оппозиционные депутаты, какова бы ни была их доля в законодательной власти, выполняют подталкивающую и балансирующую роль. Им приходится постоянно искать нестандартные решения для продвижения своих законопроектов, в худшем случае – «хоронить» социально востребованные инициативы, но они часто работают той водой, которая камень точит. Получается, что именно они «продавливают» социально справедливые инициативы, которые поддерживает и президент – и в итоге принимает Госдума.
Например, закон «О детях войны» вносили целых 7 раз! Напомним, он предполагает дополнительные меры поддержки для граждан РФ, родившихся с 22 июня 1928 года по 3 сентября 1945, постоянно проживавших на территории СССР в годы Великой Отечественной войны. Еще в 2016 году Владимир Путин публично заявил, комментируя предложение о выплатах детям войны, что сам поддерживает эту инициативу, но нужно внимательно все посчитать. Почему же профильный комитет Госдумы не поможет инициаторам просчитать расходы?
Депутаты от оппозиции настаивали на законе «О прогрессивной шкале налогообложения». Правительство сопротивлялось. Но о прогрессивной шкале налогообложения президент заявил 23 июня, предлагая с 1 января будущего года изменить ставку налога на доходы физических лиц с 13% до 15% для тех, кто зарабатывает свыше пяти миллионов рублей в год.
Получается некий диссонанс в работе федеральных органов власти: президент предлагает изменять законодательство в сторону более социально справедливую, а правительство и большинство Госдумы смотрят в другую сторону? Так кто поддерживает президента страны?
Не означает ли это, что госдумовскому депутатскому большинству следует внимательнее прислушаться к запросу общества и поддерживать проекты, которое общество считает важными? Возникает ощущение, что «Единая Россия» становится оппозиционной к самой политике президента. В пользу этого вывода свидетельствуют хабаровские события – жители края требуют не только возвращения губернатора, но и в том числе отзыва депутатов ЕР, избранных в Госдуму от края.
